Basisonderwijs, speciaal onderwijs en speciaal basisonderwijs gaan vanaf 11 mei 2020 weer (gedeeltelijk) open. Dit geldt ook voor de kinderopvang. Scholen in het voortgezet onderwijs is gevraagd zich voor te bereiden om vanaf 2 juni open te gaan. We gaan hieronder in op de huisvestingsconsequenties van deze kabinetsbesluiten.
Wat betekent de heropening voor de ruimtebehoefte van scholen?
In het primair onderwijs (PO) feitelijk weinig tot niets. Omdat binnen basisscholen geen 1,5 meter afstand in acht hoeft te worden genomen, zullen er geen extra leslokalen nodig zijn. Per 11 mei a.s. gaan leerlingen overigens voor de helft van de tijd naar school. In het voortgezet onderwijs (VO) zal dat voor scholen per 2 juni a.s. mogelijk anders liggen. Daar zal voor lessituaties namelijk wel de 1,5 meternorm gaan gelden, zodat – althans bij volledige opvulling van de onderwijstijd – de ruimtebehoefte aanzienlijk toeneemt.
Wie is verantwoordelijk voor eventuele uitbreiding van onderwijshuisvesting?
Schoolbesturen zijn daarvoor zelf verantwoordelijk, in die zin dat zij primair bepalen hoe zij het onderwijs huisvesting-technisch inrichten en vormgeven. In de regel zijn schoolbesturen ook zelf opdrachtgever (‘bouwheerschap’) voor (ver)bouwprojecten.
Maar wie zal uitbreiding van de huisvestingscapaciteit betalen?
Scholen ontvangen van de rijksoverheid bekostiging voor de exploitatiekosten (artikelen 113 en 114 WPO; artikel 86 WVO), voor zover betrekking hebbend op het onderhoud en aanpassing van gebouw en terreinen. Het beschikbaar stellen van huisvesting als zodanig en de financiering van uitbreidingen liggen daarentegen bij gemeenten. Waar de (reguliere) rijksbekostiging voor exploitatiekosten structureel wordt verstrekt, moeten voorzieningen in de huisvesting door scholen bij de gemeente worden aangevraagd. Dat geldt in beginsel ook voor tijdelijke huisvestingsbehoeften. De aanspraken die scholen jegens gemeenten kunnen maken zijn op hoofdlijnen geregeld in de sectorwetten, en nader uitgewerkt in op gemeenteniveau vastgestelde verordening voorzieningen huisvesting onderwijs.
Dus scholen kunnen gemeenten om geld voor extra lokalen vragen?
Zo eenvoudig ligt dat niet. Het Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de huisvesting PO/VO en bovengenoemde gemeentelijke verordeningen normeren de ruimtebehoeften van scholen. De totale ruimtebehoefte van scholen wordt vastgesteld op basis van een vaste voet en een leerlingafhankelijk deel (aantal vierkante meters per leerling). De normen verschillen per onderwijssector en schoolsoort, maar hebben gemeen dat zij (uiteraard) niet berekend zijn op een 1,5 metersamenleving. Die normatieve ruimtebehoefte is bepalend voor het al dan niet aanspraak kunnen maken op uitbreiding. Hoewel de sectorwetten (artikel 102, tweede lid, WPO; artikel 76m, tweede lid, WVO) voorschrijven dat met de gemeentelijke voorzieningen moet kunnen ‘worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt’, staan de huidige kwantitatieve normen dus formeel in de weg aan door de gemeente bekostigde uitbreidingen vanwege de nieuwe 1,5 meterregel. Feitelijk komt het er op naar dat uitbreiding alleen bij groei van leerlingenaantallen bekostigd wordt. Voor recht op bekostiging van uitbreidingen om aan de 1,5 meternorm te voldoen, zullen de gemeentelijke huisvestingsverordeningen op het punt van de ruimtebehoefte dus moeten worden aangepast.
Een andere mogelijkheid zou zijn dat gemeenten in het kader van de materiële financiële gelijkstelling een voorziening treffen (artikel 140 WPO; artikel 96g WVO) die scholen in staat stelt de noodzakelijke aanpassingen/uitbreidingen aan gebouwen te plegen. In beide gevallen gaat het om generieke regelingen waar alle scholen (die aan de gestelde voorwaarden voldoen) aanspraak op kunnen maken. Het hoeft geen betoog dat beide wegen voor gemeenten tot zeer hoge uitgaven leiden.
Als er sprake is van leegstand, kan die dan wel in gebruik worden genomen?
Dat hangt ervan af. Leegstand in het eigen schoolgebouw kan natuurlijk worden benut, tenzij die door de gemeente gevorderd is. Leegstand in schoolgebouwen van andere schoolbesturen kan formeel alleen via de route van ‘aanvraag bij de gemeente, vordering door de gemeente bij het schoolbestuur waar leegstand is, en vervolgens toekenning door de gemeente aan de aanvragende school’ worden benut. Een dergelijke aanvraag kan ook weer afstuiten op de wettelijke weigeringsgronden: heeft de aanvrager de ruimte op basis van de normatieve ruimtebehoefte niet nodig, dan moet de aanvraag door de gemeente worden geweigerd. Dat neemt niet weg dat op lokaal niveau schoolbesturen en gemeenten in het kader van hun op overeenstemming gericht overleg (artikel 95, eerste lid, WPO; artikel 76f, eerste lid, WVO) afspraken kunnen maken over benutting van lokale leegstand vanwege de 1,5 meter-inrichting van het onderwijs.
Wat heeft een school aan extra lokalen, als er niet ook extra personeel is om het onderwijs te verzorgen?
Goed punt. Denkbaar is dat een leraar in het VO via een videoverbinding gelijktijdig lesgeeft aan groepen leerlingen in meerdere klaslokalen. In een recente uitspraak heeft het Hof Den Haag bevestigd dat fysieke aanwezigheid van de docent wettelijk niet is vereist. Om pedagogisch-didactische redenen zal het echter noodzakelijk – althans wenselijk – zijn dat er toezicht en instructie mogelijk is in de parallel bediende lokalen. Dat zou onder omstandigheden een OOP-medewerker of zelfs een vrijwilliger kunnen zijn.
Kan de gemeente een verzoek om extra lokalen afwijzen omdat er toch geen extra personeel is?
Nee. De regelgeving met betrekking tot onderwijshuisvesting kent voor gemeenten een limitatief aantal weigeringsgronden (artikel 100 WPO; artikel 76k WVO). Die weigeringsgronden zijn gerelateerd aan de huisvestingssituatie van de school en (verwachte) leerlingenaantallen. Gemeenten mogen andere factoren als personele bezetting, de kwaliteit van het onderwijs, de gemeentelijk visie op de maatschappelijke bijdrage van de school op het vlak van bijvoorbeeld integratie, niet meewegen. Laat staan dat gemeenten huisvestingsaanvragen op dergelijke gronden zouden mogen afwijzen.
Kunnen scholen bij het Rijk aanvullende bekostiging aanvragen?
De sectorwetten bieden daar inderdaad mogelijkheden toe, zowel in de vorm van generieke regelingen als op individuele aanvraag van een schoolbestuur (artikelen 116 jo 123, tweede lid, WPO; artikel 85a, tweede lid, WVO). Voor toekenning van een individuele aanvraag verlangt de wet dat er voor de school in kwestie sprake is van bijzondere omstandigheden. Omdat de 1,5 meternorm voor alle VO-scholen geldt, zal dat op zich geen bijzondere omstandigheid kunnen zijn. Echter, in samenhang met mogelijk andere specifieke omstandigheden – het gaat immers om maatwerk – zou dat anders kunnen liggen. Bij de beoordeling van aanvragen zal overigens in de regel zowel het effect van de omstandigheden op de voortgang van het onderwijs alsook de vermogenssituatie van het schoolbestuur worden betrokken.
Hoe moeten we handelen als extra lokalen en/of extra middelen dan wel extra personele ondersteuning geen optie blijkt te zijn?
De effecten van de 1,5 meternorm in het VO zullen er ongetwijfeld toe leiden dat binnen de school onvoldoende mogelijkheden zijn om alle leerlingen voor de volle onderwijstijd in de school onderwijs te laten volgen. Vormen van afstandsonderwijs zullen dus noodzakelijk blijven. Ruim vóór intrede van het ‘coronatijdperk’ heeft minister Slob in een brief aan de Tweede Kamer al de ruimte voor afstandsonderwijs uiteengezet. Afstandsonderwijs kan gelden als een aanvaardbare invulling van de wettelijke onderwijstijd als aan drie criteria wordt voldaan:
1) het moet bewust gepland zijn en verzorgd worden onder verantwoordelijkheid van het schoolbestuur;
2) het wordt uitgevoerd onder de pedagogisch-didactische verantwoordelijkheid van een leraar of van een ander die hier op grond van de wet mee mag worden belast en
3) de medezeggenschapsraad moet er vooraf mee hebben ingestemd.
Aangenomen mag worden dat in een (post-)coronatijdperk eens te meer ruimte is voor afstandsonderwijs. Zo heeft de minister scholen in een Kamerbrief van 7 april 2020 laten weten dat gemiste onderwijstijd niet geregistreerd en niet gecompenseerd hoeft te worden.
